Нормативно-правовое регулирование космической деятельности в России

Нормативно-правовое регулирование космической деятельности является ключевым элементом обеспечения стабильного развития космонавтики. В США первый закон о космической деятельности был принят в год запуска первого американского спутника и с небольшими поправками действует до сих пор. Национальные законы, регулирующие различные аспекты космической деятельности, приняты также в Англии, Швеции, Италии, Японии.

В СССР законодательное регулирование космической деятельности практически отсутствовало. Управление космической деятельность осуществлялось жестким администрированием, принятием решений и введением правил вышестоящими инстанциями. С принятием в СССР закона о предприятиях такая практика стала непригодной и система управления космической деятельности стала на глазах распадаться.
Последний удар действующая тогда система получила в августе 1991 г. Тогда единовременно были ликвидированы ЦК КПСС, Государственная комиссия Кабинета министров СССР по военно-промышленным вопросам (ВПК) и Минобщемаш - вся управленческая вертикаль. В отсутствии какого-либо законодательного регулирования такое положение быстро привело бы к свертыванию всей космической программы.

Однако, 24 февраля 1992 года Президент Российской Федерации принимает Указ N 185 "О структуре управления космической деятельностью в Российской Федерации". Этим указом, который стал первым в России нормативным документом по космосу, было создано Российское космическое агентство, как орган федеральной исполнительной власти, ответственный за осуществление космической деятельности, формируются основные принципы управления космонавтикой в новых условиях. Можно сказать, что этот указ был российским микроаналогом закона США по аэронавтике и исследованию космического пространства 1958 года.

Однако одного указа было явно недостаточно. Генеральный директор Российского космического агентства Ю.Н.Коптев на коллегии РКА в апреле 1993 года говорил: "Важнейшей составляющей космической деятельности... является ее нормативно-правовое обеспечение... В России, осуществляющей крупномасштабные программы исследовании и освоении космоса, до сих пор практически отсутствует национальное законодательство, отсутствуют законы общего основополагающего характера, регламентирующие политику в области космоса, многие аспекты космической деятельности."

6 октября 1993 г. вступил в силу Закон Российской Федерации "О космической деятельности", разработанный специалистами Институтом космической политики и ставший центральным нормативным актом в структуре законодательного регулирования космической деятельности.

Закон создавал правовую основу для осуществления российской космической программы и содержал ряд норм регулирующих

- организацию космической деятельности
- экономические условия ее осуществления
- вопросы космической инфраструктуры,
- безопасность космической деятельности,
- международного сотрудничество
- ответственности в сфере космической деятельности.

Принятая в том же году Конституция отнесла космическую деятельность к ведению Российской Федерации. Это означает, что основные решения по регламентации космической деятельности принимаются на федеральном уровне, а не на уровне субъектов Федерации. В соответствии с этим, вопросы, связанные с осуществлением космической деятельности, регулируются документами федеральной законодательной и исполнительной власти России, а также международными соглашениями, подписанными Россией и ранее СССР.

Сегодня в Российской Федерации нормативная база космической
деятельности складывается из значительного числа документов
различного уровня, регламентирующих деятельность государственных
органов власти, предприятий различных форм собственности, а также
граждан России. Общее число документов различного уровня, в которых
затрагиваются вопросы космической деятельности, достигает на сегодняшний день около 400. Из этого числа только около 30 составляют
законодательные акты, а основная масса решений по регулированию
космической деятельности приходится на документы исполнительной
власти.

Тематически все эти документы могут быть разбиты на 17
разделов, как это сделано в единственной в России компьютерной базе
документов по космической деятельности, поддерживаемой Институтом
космической политики:

1. Общие вопросы космической деятельности
2. Органы государственной власти и управления
3. Финансирование космической деятельности
4. Производство и использование космической техники
5. Сертификация, лицензирование и страхование
6. Импорт и экспорт космической техники
7. Космические объекты
8. Наземная космическая инфраструктура
9. Управление космическими полетами
10. Космонавты
11. Наземный персонал
12. Обеспечение безопасности космической деятельности
13. Военные аспекты космической деятельности
14. Международное космическое право
15. Международное научно-техническое сотрудничество
16. Сотрудничество в рамках СНГ
17. Межведомственные соглашения по космической деятельности

Следует отметить, что большинство из нормативных правовых актов не относятся прямо к космической деятельности и содержат только 1-2 нормы, касающиеся ее регулирования.
Это, в частности, Федеральные законы о бюджете, которые определяют размер ежегодных ассигнований на государственные космические программы и таким образом выступают в качестве основного средства повседневного
регулирования космической деятельности.

Еще два любопытных примера. Закон "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. запрещает удаление в космос с целью захоронения радиоактивных отходов и материалов. Закон "О государственной тайне" N5485-I от 21 июля 1993 года (с поправками от 9 октября 1997 года) относит к государственной тайне "сведения о перспективах развития и(или) об использовании космической инфраструктуры Российской Федерации в интересах обеспечения ее обороноспособности и безопасности".

Закон Российской Федерации "О космической деятельности" 1993 года решал наиболее наболевшие вопросы нормативно-правового регулирования космической деятельности и давал основу для развития национального космического права по конкретным направлениям.

Однако, 4 октября 1996 г. Государственной Думой был принят Федеральный Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О космической деятельности", имевший дерегулирующий характер.

Разработанные в Комитете Государственной Думы по геополитике поправки снимают ряд норм, существовавших в первой редакции закона, таких как запрет на осуществление взрывов в космосе или ограничения на участие организаций с иностранным капиталом в Федеральной космической программе. Были сняты сами упоминания о Федеральной космической программе и о Российском космическом агентстве. Взамен остались слова о безымянном "федеральном органе исполнительной власти по космической деятельности". То есть если раньше было четко зафиксировано, какое ведомство занимается национальной космической программой, то теперь можно при желании "пристегнуть" ее к любому федеральному министерству. Сняты и требования о необходимости информирования общественности о космической деятельности в России.

В 1997 г. в Комитете Государственной Думы по геополитике разрабатывался законопроект о "О коммерческой космической деятельности" (внесен депутатом Государственной Думы Бученковым Е. В., принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 9 апреля 1997 г.). Этот законопроект практически не содержал каких-либо правовых норм, а те нормы, которые в нем были, вступали в противоречие с российским законодательством и вызвали резкую критику заинтересованных организаций. Например, в отзыве Президента Российской Федерации говорилось об "отсутствии предмета регулирования" законопроекта.
В настоящее время законопроект переименован и работа над ним продолжается. Тем не менее, ни темпы законотворческой работы в области нормативно-правового регулирования космической деятельности, ни ее качество, нельзя признать удовлетворительными. Здесь налицо явная ошибка с выбором приоритетов законотворчества.

В сложившейся ситуации было бы разумно разработать и решением Российского космического агентства утвердить среднесрочную программу законотворческих работ в области космической деятельности. Такие действия были бы в русле последних решений Правительства Российской Федерации об упорядочении ведомственного законотворчества.

Основными элементами программы законотворческих работ в области космической деятельности могли бы стать:

• внесение изменений в общее федеральное законодательство, в частности в Гражданский кодекс Российской Федерации;
• своевременная подготовка предложений в разрабатываемые правовые акты не касающиеся прямо космической деятельности;
• разработка специальных Федеральных законов по космической деятельности (в частности, по правовому статусу Федеральной космической программы, по коммерциализации космической деятельности, по вопросам технологического трансфера и др.);
• разработка и принятие правовых норм международного права в интересах Российской Федерации;

В заключение необходимо еще раз подчеркнуть - законодательное регулирование космической деятельности во многом определяет долгосрочную стратегию развития отрасли. От эффективности и качества такого регулирования зависят политические и экономические условия развития российской космонавтики в XXI веке.

И.Моисеев
Институт Космической Политики